Izmjene zakona nužne, postojeći penzioni sistem nije samoodrživ

Određene izmjene u Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju su nužne, zbog problema oko održivosti penzionog sistema, izjavila je za Portal Analitika profesorica na Pravnom fakultetu Univerziteta Crne Gore doc. dr Vesna Simović Zvicer.

Objavljeno: 03. 10. 2018 - 00:00

Ona kaže da predlog da je za buduće odlaske u punu penziju potrebno ispuniti oba uslova - 40 godina staža i 65 godina života opravdan, ali i dodaje da Vlada mora imati razumijevanje za zahtjeve sindikata koji se odnose na uslove za penzionisanje na radnim mjestima sa posebnim uslovima rada.

“Jasno je da npr. jedan vatrogasac ili policajac koji je pripadnik specijalnih jedinica ne može jednako uspješno obavljati poslove sa 20, 30 godina i sa 60 godina. U tom smilu, da bi smo obezbijedili pravednost penzionog sistema, moramo kreirati rješenja na način da radno-pravni status ovih kategorija zaposlenih ne bude ugrožen”, kaže ona u intervju za Portal Analitika.

Dodaje i da je nerealan zahtjev Udruženja sudija da sudije stiču pravo na penziju sa navršenih 67 godina ili sa 40 godina staža.

ANALITIKA: Vlada smatra da su za održavanje penzionog fonda i stabilnost vladinih finansija potrebni stroži uslovi za odlazak u penziju, zbog čega predlažu da je za buduće odlaske u punu penziju potrebno ispuniti oba uslova - 40 godina staža i 65 godina života. Ovo rješenje na naišlo na oštre kritike sindikata. Što vi mislite, da li se moraju propisati baš ovoliko strogi uslovi?

DR SIMOVIĆ ZVICER: Pravo na starosnu penziju je jedno od prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koje se vezuje za rizik starosti. Za ostvarivanje ovog prava države unutar svog pravnog sistema kreiraju manje ili više strožije uslove, zavisno od stepena samoodrživosti fondova iz kojih se finansiraju starosne penzije. Da podsjetim, naš sistem penzijskog osiguranja zasnovan je na sistemu generacijske solidarnosti ili tekiće raspodjele.

To podrazumijeva da se servisiranje penzija sadašnjim penzionerima vrši na osnovu uplate doprinosa od strane poslodavaca za sadašnje zaposlene.

Kod takvog sistema finasiranja, da bi Fond penzijskog i invalidskog osiguranja bio samoodrživ, potrebno je da je odnos između zaposlenih i penzionera bude  3:1, dakle tri zaposlena naspram jednog penzionera. Trenutan odnos zaposlenih i penzionera u Crnoj Gori je 1,74:1. Jasno je da u takvoj situaciji naš Fond PIO nije samoodrživ, te je radi redovnog servisiranja penzija neophodna podrška iz Budžeta Crne Gore.

No, to nije novina, jer problem sa održivošću penzionog fonda u Crnoj Gori prisutan duže od dvije decenije, zbog čega je bila neophodne reforme sistema penzijskog i invalidskog osiguranja, koja je podrazumijevala  predviđanje rastriktivnijih uslova za ostvarivanje prava, odnosno u konretnom slučaju podizanje starosne granice za ostvarivanje prava kod opšteg uslova za ostvarivanje prava na penziju.

vesna-zvicerU međuvremenu, nakon usvajanja Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 2003. godine, imali smo više od 20 intervencija, odnosno  njegovih izmjena.

Neke od izmjena ovog zakona podrazumijevali su predviđanje povoljnijih uslova za ostvarivanje prava na penziju pojedinih kategorija zaposlenih – čime su se pravila odstupanja od opštih uslova za ostvarivanje ovog prava. Izuzeci su se pravili i kroz druge propise, kao što su Zakon o unutrašnjim poslovima i Zakon o Agenciji za nacionalnu bezbjednost, koji su bili vremenski oročeni – u smislu, da zaposleni mogu ostavariti pravo na starosnu penziju ukoliko podnesu zahtjev do određenog roka. Sve navedeno, po mom mišljenju, za posljedicu imalo samo odlaganje problema koji se u datom trenutku trebao rješiti (višak zaposlenih, zahtjevi radnika koji su nakon privatizacije ostali bez posla i sl.). Dakle, nije se pristupalo sistemskom rješavanju problema. Sa druge strane, kao posljedicu takvih ‘’instant’’ rješenja imamo nepravednost sistema penzijskog i invalidskog osiguranja.

Ovo zbog toga što je značajan broj lica ostvario pravo na penziju pod povoljnijim uslovima,  iako nije bio ispunjen rizik starosti, pa su kao relativno mladi – neki čak u svojim 40-im i 50- godinama ostvarili pravo na penziju, a nakon toga zasnovali ponovo radni odnos, pri čemu  uredno ostvaruju i pravo na penziju i pravo na zaradu.

Što se konkretno Vašeg pitanje tiče, mišljenja sam da su određene izmjene u Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju  (Zakon PIO) nužne, upravo zbog problema oko održivosti penzionog sistema, o kojem sam prethodno govorila.

Naime, pored opšteg uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju koji predviđa minimalnu starosnu granicu od 67 godina života i 15 godina staža osiguranja (za koje rješenje je predviđen prelazni period do 2040. godine), zakon je do sada predviđao i drugi opšti uslov koji je podrazumijevao da osiguranik može ostvariti pravo na starosnu penziju ako je ispunio uslov od 40 godina staža osiguranja - dakle, bez obzira na godine života.

Ukoliko uzmemo u obzir da se radna sposobnost stiče sa 15 godina života, matematički gledano – možemo imati osiguranika koji je ispunio uslov za starosnu godinu sa 55 godina života, što je starosna granica koja ni u međunarodnim standardima ni u uporednoj praksi nije tretirana  kao "rizik starosti". Iz tog razloga ovakvo rješenje smatram opravdanim.

Sa druge strane, da bi  ovo rješenje: 40 godina staža osiguranja + 65 godina života, bilo jasnije, treba naglasiti da se staž osiguranja može računati sa efektivnim i sa uvećanim trajanjem, a stepen uvećanja staža osiguranja zavisi od težine, opasnosti i štetnosti rada, odnosno od prirode posla, a može iznositi  do 50%.

Mišljenja sam da oko ovog rješenja treba da postoji ako ne konsenzus, onda visok stepen saglasnosti Vlade i socijalnih partnera. U tom smislu, posebno treba da postoji spremnost svih učesnika u pregovorima na međusobno razumijevanje. Uporedna iskustva u tom pravcu mogu da pomognu, naravno – ukoliko su primjenljiva u Crnoj Gori, uzimajući u obzir životni vijek stanovništva; efikasnost sistema zdravstvene zaštite i primjenljivost mjera zaštite i zdravlja na radu.

Da bi imali dobro uređen sistem penziskog i invalidskog osiguranja, moramo da obezbijedimo njegovu pravednost. A  načelo pravednosti se ne dokazuje na osnovu istih kriterijuma u svim zemljama, već zavisi prije svega od stepena društveno ekonomskog razvoja i prosječnog životnog vijeka stanovništva.

Jedno od rješenja oko kojeg Vlada mora imati razumijevanje za zahtjeve sindikata jesu uslovi za penzionisanje na radnim mjestima sa posebnim uslovima rada. Jasno je da npr. jedan vatrogasac ili policajac koji je pripadnik specijalnih jedinica ne može jednako uspješno obavljati poslove sa 20, 30 godina i sa 60 godina. U tom smilu, da bi smo obezbijedili pravednost penzionog sistema, moramo kreirati rješenja na način da radno-pravni status ovih kategorija zaposlenih ne bude ugrožen, zbog činjenice da ne mogu – zbog objektivnih okolnosti, koje se vezuju za njihovu životnu dob, uspješno odgovoriti radnim zadacima. Rješenje ovog problema vidim ili kroz korekciju ovog uslova koji se tiče 65 godina života ili kroz dodatno uvećanje staža za pojedina radna mjesta. Mišljenja sam da kod utvrđivanja liste radnih mjesta, odnosno poslova treba da postoji konsezus Vlade i socijalnih partnera, pri čemu treba imati u vidu sljedeće faktore:faktore rizika koji, nakon određene starosne dobi mogu dovesti do trajnog oštećenja zdravlja i stepen u kojem mjere zaštite i zdravlja na radu mogu umanjiti navedeni rizik.

Međutim , važno je napomenuti da pooštravanje uslova za prijevremeno penzionisanje nikako ne smije da bude jedina mjera u okviru reforme penzionog sistema.  Ona mora biti praćena i drugim mjerama, koje nijesu predmet reguisanja Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, već drugih propisa – kojima se uređuje oblast zapošljavanja i rada. 

Pooštravanje uslova za prijevremeno penzionisanje mora biti praćeno i programima rehabilitacije i osposobljavanja. Osim toga, važno bi bilo predvidjeti stimulativne  mjere za poslodavce koji zapošljavaju starije radnike-kod kojih postoji ograničena zapošljivost. Duži ostanak na tržištu rada starijih zaposlenih može se obezbijediti i kroz fleksibilne forme radnog vremena i obezbjeđivanje dužeg odmora u toku rada i sl.

simoviczvicerANALITIKA: Kakva su rješenja u uporednoj praksi kada je ovaj uslov u pitanju? Vidimo ovih dana da se teški pregovori vode i u susjednoj Hrvatskoj, ali i u Rusiji?

DR SIMOVIĆ ZVICER: Reforme Sistema penzijskog i invalidskog osiguranja karakterišu ne samo države iz našeg okruženja (koje su u period socijalizma imale vrlo fleksibilne uslove za ostvarivanje prava na penziju), već i za države članice Evropske unije. Dobar primjer uspješno sprovedene reforme u ovoj oblasti jeste Poljska, koja je sprovedena 2009. godine. Rezulata ove reforme jeste da je u Poljskoj izrađena nova lista opasnih radnih mjesta, polazeći od štetnog uticaja tih radnih mjesta na zdravlje.

Na osnovu navedene liste ostvaruje se i pravo na prijevremeno penzionisanje, koje se u poljskom pravu naziva ‘’penzija za premošćavanje’’ i  ostvaruje je znatno manji broj korisnika (u odnosu na ranije važeća rješenja). Penzije za premošćavanje se finansiraju iz dodatnih doprinosa koje plaćaju poslodavci, a ovo pravo se može ostvariti , u prosjeku pet godina ranije,  od opštih uslova za penzionisanje.

Što se tiče ostalih međunarodnih iskustava u pogledu prijevremenog penzionisanja, mogu reći da reforme koje su sprovedene u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja imaju tendenciju pooštravanja uslova za prijevremno penzionisanje, putem sljedećih mjera:smanjenje broja zanimanja kojima se dozvoljava pravo na prijevremeno panzionisanje, povećanje starosne granice za prijevremeno penzionisanje- kroz smanjivanje razlike između granice za starosnu i prjevremenu penziju, uvođenje penalizacije prilikom obračuna penzije, tj. umanjenja iznosa penzije za one koji se opredijele za prijevremeni odlazak u penziju, uvođenje bonusa prilkom obračuna penzija za one koji se opredijele za kasnije napuštanje tržušta rada.

ANALITIKA: Predlog sindikata je da se prilikom obračuna penzije kao osnovica računa 20 najboljih godina, a ne čitavi radni vijek – kao što je sada slučaj. Koje je Vama, sa aspekta struke, rješenje prihvatljivo? Jasno je da sa apsekta finansija vladi odgovara ovo rješenje ali zar i teorija ne kaže da se mora voditi računa o položaju radnika kada se donose sistemski zakoni iz te oblasti?

DR SIMOVIĆ ZVICER: Ovaj predlog sindikata predstavlja značajno odstupanje od rješenje koja su uvedene u toku sprovođenja reforme sistema penzijskog i invalidskog osiguranja, što bi u krajnjem značilo i povoljniju fomulu za utvrđivanje osnovice za obračun penzije.

Koliko bi ta nova formula bila primjenljiva u Crnoj Gori u uslovima kada govorimo o problemima oko održivosti penzionog sistema je pitanje za ekonomske analitičare, prije nego za pravnike. Ovo iz  razloga što se u konkretnom slučaju radi o ekonomskih parametrima, a ne o uslovima za ostvarivanje prava.

Ozbiljan pristup ovom predlogu, po mom mišljenju, podrazumijeva da se prethodno uradi  ekonomska analiza efekata jednog ovakvog rješanja, nakon čega - opet kroz socijalni dijalog,  treba doći do rješenja kojim će se obezbijediti pravičnost u rapospodjeli materijalnih dobara, koristi i terata u našem društvu – na čemu  počiva socijalna pravda, kao vrijednost kojoj težimo..

Podjetiću da smo u bivšoj domovini Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslaviji, prema Osnovnom zakonu o penzijskom osiguranju , za utvrđivanje penzijskog osnova koristila tzv. formula "10 zlatnih godina".

Ona je podrazumijevala da se za utvrđivanje penzijskog osnova uzimao prosječan mjesečni iznos ličnih dohodaka po kojima je osiguranik bio osiguran u bilo kojih uzastopnih 5 godina osiguranja za poslednjih 10 godina osiguranja ili u bilo kojih uzastopnih 10 godina osiguranja.

Taj prosečan mesečni iznos ličnih dohodaka izračunat po odredbama ovog zakona uzimao se kao penzijski osnov najviše do iznosa koji čini prosječan mjesečni iznos ličnih dohodaka ostvarenih u poslednje dvije godine osiguranja iz kojih su lični dohoci uzeti za utvrđivanje penzijskog osnova, uvećan za 5% ili, ako je to za osiguranike povoljnije, - najviše do iznosa koji čini minimalni lični dohodak, utvrđen prema propisima važećim u poslednjoj godini osiguranja iz koje je lični dohodak uzet za utvrđivanje penzijskog osnova, uvećan za 50%.

ANALITIKA: Takođe, Vlada planira i da značajno zaposlenima smanji koristi od beneficiranog radnog staža, ukida se  računanje radnog staža za koji nije uplaćeno osiguranje (staž na birou rada), takođe stroži su uslovi za dobijanje prava na porodičnu penziju. Je li sve to u skladu da evropskim standardima? Na kom su fonu naša sadašnja rješenja?

DR SIMOVIĆ ZVICER: U vežećem Zakonu PIO, sticanje i ostvarivanje prava se vezuje za kategodiju ‘’penzijski staž’’ , koji obuhvata:vrijeme koje se računa u staž osiguranja i poseban staž prema odredbama ovog zakona i vrijeme koje je, kao staž osiguranja i poseban staž, računato u penzijski staž prema propisima koji su bili na snazi prije početka primjene ovog zakona.

Staž osiguranja može biti sa efektivnim i sa uvećanim trajanjem (tzv. ‘’beneficirani staž’’). U staž osiguranja računa se i vrijeme:  za koje je osiguranik ostvarivao pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti;  vrijeme koje je jedan od roditelja djeteta koje je mlađe od tri godine koritsio pravo na neplaćeno odsustvo (pravo koje je predviđeno Zakonom  o radu); i vrijeme za koje su po prestanku obaveznog osiguranja uplaćeni doprinosu u slučajevima koji su predviđeni zakonom (produženo osiguranje).

penzioneriglDakle, ovo rješenje treba razumjeti na pravi način. Predloženim rješenjima, kao i u ranijim zakonskim rješenjima, pravo na penziju se ostvaruje na osnovu uplaćenih doprinosa. U tom smislu ne smatram predložena rješenja problematičnim. Ipak, imam potrebu da ukažem na jedan drugi problem, koji je evidentan duže vrijeme u Crnoj Gori. Naime, pošto se pravo na penziju (starosnu, porodičnu i invalidsku) ostvaruje na osnovu uplaćenih doprinosa, nijesu rijetke situacije da osiguranik koji je ispunio zakonom predviđene uslove u pogledu godina života i staža osiguranja, to pravo ne može da ostvari, jer mu poslodavac nije uplatio doprinose (iako ga je prijavio na obavezno socijalno osiguranje). Ovdje u praksi možemo imati dvije situacije:

Prva situacija: kada imamo poslodavca koji obavlja djelatnost. U ovoj situaciji bivši zaposleni može pokrenuti postupak pred Agencijom za mirno rješavanje radnih sporova ili sudom, da bi nakon toga – na osnovu rješenja arbitra ili presude suda poslodavac bio u obavezi da mu uplati doprinose;

Druga situacija: kada je kod poslodavca otvoren stečaj. U tom slučaju zaposleni, prema važećim rješenjima, mora da čeka okončanje stečajnog postupka- pa, tek ako potraživanje ne namiri iz stečajne mase, može se obratiti Fondu rada – preko kojeg će mu biti uplaćeni nedostajući doprinosi za ostvarivanje minimalnog uslova za penziju.

Mislim da se u konkretnom slučaju radi o očiglednom primjeru nepravednosti sistema,imajući u vidu činjenicu da stečajni postupci traju i po više godina, te da je država dužna da pronađe mehanizam za rješavanje ovog problema, upravo iz razloga što su propustima inspekcijskih službi  ove kategorije zaposlenih dovedene u nezavidnui situaciju – da bez svoje krivice ne mogu ostvariti pravo koje im pripada.

No, ovaj problem se ne može riješti kroz izmjene Zakona PIO, koji je predmet rasprave, već kroz izmjene Zakona o radu, Zakona o Fondu rada i Zakona o stečaju. Unija slobodnih sindikata je u tom smislu dala respektabilan predlog, a to je: da se zaposlenima - kod čijeg poslodavca je otvoren stečaj, a kojima nijesu uplaćeni doprinosi za ostvarivanje minimalnog uslova za starosnu penziju - uplata izvrši preko Fonda rada, nezavisno od toga da li je okončan stečajni postupak.

Prethodna situacija je primjer da se pregovori oko rješenja koja su sadžana u Nacrtu Zakona PIO   ne mogu voditi izolovano u odnosu na rješnja koja su sadržana u drugim zakonima i koja mogu pomoći da se dodje do kompromisa.

Predloženim izmjenama Zakona PIO predviđena se samo staž osiguranja kao kategorija za sticanje prava na penzije, dakle ne i penzijski staž – kao šira kategorija. Ako izuzmemu tu novinu, što se tiče ostvarivanja prava na porodičnu penziju, Nacrtom zakona su predviđena povoljnija rješanja,  u odnosu na sada važeća. Naime, predviđeno je pravo djeteta na porodičnu penziju do navršenih 25 godina života (trenutno je 24, osim ako studije traju duže od četiri godine), kao i da se penzija ostvaruje do završetka master studija (važeći zakon predviđa do okončanja osnovnih studija).

Osim ovih novina, kod ostvarivanja prava na porodičnu penziju to pravo je predviđeno i za životno partnera umrlog osiguranika, koji je sklopio životno partnerstvo sa osobom istog pola, u skladu sa zakonom kojim se uređuje životno partnerstvo osoba istog pola, kao I za dijete životnog partnera koje je umrli osiguranik izdržavao.

ANALITIKA: Udruženje sudija je predložilo da sudije stiču pravo na penziju sa navršenih 67 godina ili sa 40 godina staža. Iznos starosne penzije određivao bi se, po tom predlogu, na osnovu posljednje plate koju je sudija primio. Da li je ovaj predlog prihvatljiv i da li je diskriminatorski u odnosu na ostale u Crnoj Gori?

DR SIMOVIĆ ZVICER: Pošto sam član Sudkog savjeta, u prethodnom periodu sam imala priliku da se upoznam sa komplesnošći i težinom sudijskog poziva. Više puta sam u razgovorima na ovu temu pominjala da smatram da zahtjevi koje društvo postavlja pred pravosudne organe moraju biti praćeni i adekvatnom zaštitom njihovog radno-pravnog statusa.

U tom smilu, posebno imam u vidu potrebu da se dodatno unaprijedi položaj sudija osnovnih sudova. Međutim, kada je u pitanju konkretni zahtjev Udruženja sudija, mišljenja sam da je, kod ovakvog stanja u penzionom sistemu Crne Gore, nerealan.

ANALITIKA: U Crnoj Gori nije zaživljelo takozvano dobrovoljno penziono osiguranje, ali često se moglo čuti da smo preskočili takozvani drugi stub i odmah prešli na treći. Da li je put kojim je krenulo Ministartvo u reforme dobar ili ima prostora za neka druga, u svijetu poznata rješenja?

DR SIMOVIĆ ZVICER: Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju propisuje se da sistem penzijskog i invalidskog osiguranja u Crnoj Gori obuhvata: obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu tekućeg finansiranja,obavezno penzijsko osiguranje na osnovu individualne kapitalizovane štednje, dobrovoljno penzijsko osiguranje na osnovu individualne kapitalizovane štednje.

Na taj način se stvaraju pravne pretpostavke za uvođenje višedjelnog, odnosno višeslojnog penzijskog sistema, odnosno sistema koji se zasniva na tri stuba.

Mislim da, u situaciji kada značajan broj poslodavaca ne uplaćuje doprinose za zaposlene ili ih uplaćuje samo na iznos minimalne zarade, suvišno je govoriti zašto nije zaživio tzv. ‘’ drugi stub osiguranja’’. Osim toga, dodatni razlozi su vezani za  ekonomsku krizu kroz koju smo prošli i  nizak životni standard velikog broja građana.

Da bi smo u pravcu razvoja ne samo drugog već i trećeg stuba osiguranja imali konkretnije rezultate, osim boljeg ekonomskog ambijenta u državi moramo imati snažnije kampanje koje bi doprinijele većoj informisanosti građana, u čemu opet ključnu ulogu treba da imaju državni organi.